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계층구조
계층구조란 동일한 지리적 공간에 법인격을 가진 지방자치단체를 몇 계층으로 설치하여 역할을 수행케 할 것인가를 말한다. 보통지방자치단체는 일정한 구역과 주민을 그 구성요소로 하며, 그 목적이나 사무처리의 범위가 제한되어 있지 않은 일반적 단체임을 그 특질로 하는 까닭에 이론상 그것은 일정한 구역에 1개만 설치되어 있으면 된다. 이를 단층제(single-tier system)라고 한다. 그러나 실제적으로는 일반적 목적을 가진 보통지방자치단체가 그 구역의 일부를 구성요소로 하는 다른 보통지방자치단체를 가지고 있어서 지방지치단체가 중첩되는 현상을 보이는 경우가 많다. 이를 다층제(multi-tier system)라고 한다. 다층제에 있어서는 주민들과 직접 접촉하는 가장 소구역을 기초로 하는 지방자치단체를 기초자치단체 또는 제1차적 자치단체라고 하며, 중앙정부와 기초자치단체의 중간에 위치하는 넓은 구역의 지방자치단체를 중간자치단체 또는 광역자치단체, 제2차적 지방자치단체, 보완적 지방자치단체라고 한다. 다층제에 있어서도 구체적으로는 국가에 따라 많은 차이가 있다. 왜냐하면 지방행정의 계층구조란 그 나라의 면적, 자연적 조건, 정치적 이데올로기, 인구, 교통·통신의 발달과정 및 역사적 배경에 따라 각각 달라질 것이기 때문이다 그러나 대체로 2층제를 채택하는 나라가 가장 많으며 3층제 이상을 채택하는 나라도 있다. 일반적으로 영미계 지방자치의 영향을 받은 국가에 비하여 유럽대륙계의 영향을 받은 국가가 계층이 많은 편이다. 우리 나라의 계층구조는 그간 변화가 있어 왔지만 기본적으로 지방자치단체의 계층구조를 2층제로 유지해 오고 있다. 정부 수립 이루 1949년 7월에 지방자치법이 공포됨에 따라 서울특별시에 있어서는 단층제로, 기타 도시지역에서는 도-시의 2층제로, 농촌지역에서는 도-읍·면의 2층제로 하였다. 그러나 5·16 이후 군사혁명정부는「지방자치에관한임시조치법」을 공포하여 읍·면을 군의 하부행정조직으로 하는 대신 군을 기초자치단체로 창설함으로써 계층구조는 도-시·군의 2층제가 되었다. 한편 1998년 4월에 공포된 지방자치법에서 특별시와 광역시의구를 지방자치단체로 함으로써 지방자치계층구조는 대도시지역과 농촌지역을 막론하고 특별시·광역시·도와 자치구·시·군의 2층제로 되었다. 그러나 읍·면·동은 시·군·자치구의 하급행정기관으로서 계속 존치되고 있으므로, 읍·면의 법인격이 상실되고 그 대신 군에 법인격이 부여되었을 따름이지 중앙정부-특별시·광역시·도-시·군·자치구-읍·면·동의 행정계층구조는 변함없이 유지되고 있는 것이다.
